廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省

城市公立醫院綜合改革實施意見的通知

 
           各地級以上市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

　　《廣東省城市公立醫院綜合改革的實施意見》已經省人民政府同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。實施過程中遇到的問題，請徑向省深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室（設在省衛生計生委）反映。

省府辦公廳

2015年11月11日

廣東省城市公立醫院綜合改革的實施意見

           　　為貫徹落實《國務院辦公廳關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》（國辦發〔2015〕38號）精神，加強對我省城市公立醫院（省、部屬和地級以上市轄區二級以上公立醫院）綜合改革試點的指導，現提出以下實施意見。
           　　一、基本原則和工作目標

　　（一）基本原則。堅持公立醫院的公益性質和主體作用，堅持改革聯動、探索創新、分類指導、分步實施，推進醫療、醫保、醫藥聯動，促進區域內公立醫療機構同步改革，與社會辦醫協調發展。明確城市公立醫院功能定位，充分發揮其在基本醫療服務提供、急危重癥和疑難病癥診療等方面的骨干作用。從實際出發，針對不同地區、不同層級、不同類型的公立醫院，在醫保支付、價格調整、績效考評等方面實行差別化的改革政策。鼓勵各地發揚首創精神，按照中央確定的改革方向和原則，大膽探索、銳意創新，突破政策障礙和利益藩籬，建立符合實際的體制機制。
           　　（二）工作目標。以破除以藥補醫為突破口，以建立現代醫院管理制度為核心，以建立符合行業特點的人事薪酬制度和分級診療為重點，破除公立醫院逐利機制，加快建立現代醫院管理制度框架。2015年，進一步擴大城市公立醫院綜合改革試點，在3個國家聯系試點地級以上市的基礎上，新增2-3個省級聯系試點地級以上市，形成全面深化城市公立醫院改革的基本路子。到2016年，試點范圍擴大到50%地級以上市。到2017年，全省城市公立醫院綜合改革全面推開，現代醫院管理制度初步建立，逐步構建起布局合理、分工協作、協同發展的醫療服務體系和分級就醫格局，就醫費用負擔明顯減輕，總體上個人衛生支出占衛生總費用的比例降低到30%以下。醫藥費用不合理過快增長得到有效控制；醫保支付方式進一步完善。維護公益性、調動積極性、保障可持續的運行新機制基本建立。群眾滿意度明顯提升。
           　　二、主要措施

　　（三）優化城市公立醫院規劃布局。各地級以上市按照省衛生資源配置標準，結合服務人口與服務半徑、城鎮化發展水平和群眾醫療需求變化，研究制定區域衛生規劃、人才隊伍規劃和醫療機構設置規劃；依據每100-200萬常住人口數設置1-2個市辦綜合性醫院（含中醫類醫院）；依據實際需求規劃設置精神、兒童、傳染病等專科醫療機構。衛生資源相對豐富的城市，鼓勵采取遷建、整合、轉型等多種途徑將部分城市二級醫院改造為社區衛生服務機構、專科醫院、老年護理和康復等機構。整合養老、醫療衛生資源，推進醫養結合；積極探索并推進護理服務社會化。從嚴控制公立醫院床位規模、建設標準和大型醫用設備配備，對超出規模標準的公立醫院，要采取綜合措施，逐步壓縮床位。從2016年起，每千常住人口醫療機構床位數達到4張的設區市，原則上不再擴大公立醫院規模；床位使用率在80％以下的公立醫院不再進行擴建。公立醫院優先配置國產醫用設備。嚴禁公立醫院舉債建設和超標準裝修。控制公立醫院特需服務規模，提供特需服務的比例不超過全部醫療服務的10%。

　　（四）構建協同發展的醫療服務體系。以提升基層醫療衛生服務能力為導向，鼓勵以利益共享為紐帶，以協同服務為核心，以醫療技術為支撐，探索構建包括醫療聯合體在內的各種分工協作模式。各級政府可采取購買服務或資金獎勵等方式，鼓勵城市醫聯體與縣域醫聯體對口幫扶。實行同級醫療機構醫學檢查檢驗結果互認。探索整合和利用現有資源，設置專門的醫學影像、病理學診斷、消毒供應和醫學檢驗醫療機構，促進醫療機構之間大型醫用設備共享使用。
           　　（五）落實政府辦醫主體職責。落實政府領導責任、保障責任、管理責任和監督責任，推行政事分開、管辦分開和全行業管理。各試點城市要明確公立醫院的管理形式和機構，可組建由政府負責同志牽頭，政府有關部門、部分人大代表和政協委員，以及其他利益相關方組成的管理委員會，履行政府辦醫主體職能，負責公立醫院的發展規劃、章程制定、重大項目實施、財政投入、運行監管、績效考核等，并明確辦事機構，承擔管理委員會日常工作。各地衛生計生行政主管部門要創新管理方式，從直接管理公立醫院轉為行業管理，強化政策法規、行業規劃、標準規范的制定和監督指導職責。
           　　（六）落實公立醫院運營自主權。完善公立醫院法人治理結構和治理機制，落實公立醫院人事管理、內部分配、運營管理等自主權。采取有效形式建立公立醫院內部決策和制約機制，實行重大決策、重要干部任免、重大項目實施、大額資金使用集體討論并按規定程序執行，落實職工代表大會表決通過醫院崗位設置方案、崗位管理制度、工資分配方案等民主管理權。鼓勵實行院長聘任制，實行院長任期目標責任考核和問責制。探索公立醫院院長目標年薪制。逐步取消公立醫院行政級別。資產多元化、實行托管的公立醫院以及醫療聯合體等可在醫院層面成立理事會。加強醫院財務會計管理，落實三級公立醫院總會計師制度。推進全面預算管理、全成本核算制度，全面實施后勤保障與服務社會化。全面落實國家和省改善醫療服務行動計劃，深入開展優質護理服務，加強預約和分診管理，不斷優化醫療服務流程，改善患者就醫環境和就醫體驗。支持社會力量建立醫療領域志愿服務組織。優化執業環境，尊重醫務人員勞動，維護醫務人員合法權益。健全調節機制，鼓勵醫療機構和醫師個人購買醫療責任保險等醫療執業保險，構建和諧醫患關系。
           　　（七）建立考核評價和信息公開制度。衛生計生行政部門或專門醫院管理機構制定績效評價指標體系，突出功能定位、職責履行、費用控制、運行績效、財務管理、成本控制和社會滿意度等考核指標，定期組織公立醫院績效考核以及院長年度和任期目標責任考核，考核結果向社會公開，并與醫院財政補助、醫保支付、工資總額以及院長薪酬、任免、獎懲等掛鉤。探索建立以需求為導向，以醫德、能力、業績為重點的醫務人員評價體系。有關管理部門完善醫院信息公開制度，每年向社會重點公開二級以上公立醫院財務狀況、績效考核、質量安全、價格以及醫療費用控制指標、藥品、衛生材料收入等主要收入比重等信息。探索對公立醫院進行第三方專業機構評價，強化社會監督。
           　　（八）降低藥品和醫用耗材費用。全面取消藥品加成（中藥飲片除外），破除以藥補醫機制。醫院因取消藥品加成減少的合理收入（含藥品貯藏、保管、損耗等費用），按照調整醫療服務價格補償80%，財政專項補償10%，醫院自我消化10%的原則進行補償。省財政對欠發達地區醫院給予適當補助。允許試點城市以市為單位，在省第三方藥品電子交易平臺上采購。試點城市成交價格不得高于省級中標價格。醫院按照進貨價零加成銷售，經科學測算，將價差總額轉為提高技術服務成本依據。將醫用耗材納入省第三方藥品電子交易平臺采購。鼓勵采購國產高值醫用耗材。建立獨家藥品和專利藥品價格談判機制。強化短缺藥品動態監測。提高偏遠地區藥品配送到位率。患者可自主選擇在醫院門診藥房或憑處方到零售藥店購藥。采取處方負面清單管理、處方點評、醫師約談等形式控制抗菌藥物不合理使用，強化對激素類藥物、抗腫瘤藥物、輔助用藥及新特藥進行專項監管。重點加強對藥占比、每門急診次均費用增幅、每出院者次均費用增幅、業務收入增長幅度、基本藥物使用比例、大型醫用設備檢查陽性率、患者滿意度等指標的控制情況。按照總量控制、結構調整的辦法，改變公立醫院收入結構，提高業務收入中技術勞務性收入的比重，降低藥品和衛生材料收入的比重。到2017年，試點城市公立醫院藥占比（不含中藥飲片）總體降到30%以下；醫用耗材收入占比二級醫院控制在5%左右，三級醫院控制在10%左右；百元醫療收入（不含藥品收入）中消耗的衛生材料降到20元以下。
           　　（九）理順醫療服務價格。在保證公立醫院良性運行、醫保基金可承受，群眾整體負擔不增加的前提下，試點城市要在2015年12月前制定公立醫院醫療服務價格改革方案。經科學測算，在降低藥品、醫用耗材費用和取消藥品加成的同時，降低大型醫用設備檢查治療和檢驗項目價格，合理調整提升體現醫務人員技術勞務價值的醫療服務價格，特別是診療、手術、護理、床位、中醫等服務項目價格。逐步理順醫療服務項目的比價關系，建立以成本和收入結構變化為基礎的價格動態調整機制。調整后的醫療服務價格按規定納入醫保報銷范圍。推進收費方式改革，逐步減少按項目定價，積極探索按病種、床日、服務單元等為計價單位的定價方式。醫療服務價格、醫保支付、分級診療等政策要有機銜接。加強醫藥價格監管，建立價格監測和預警機制，及時防范價格異動。加大對價格壟斷和欺詐等違法行為的查處力度。
           　　（十）加快構建分級診療服務模式。在試點城市構建基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式。落實基層首診，基層醫療衛生機構提供基本醫療和轉診服務，推進全科醫生簽約服務。逐步增加城市公立醫院通過基層醫療衛生機構和全科醫生預約掛號、轉診的服務號源，上級醫院對經基層和全科醫生預約或轉診的患者提供優先接診、優先檢查、優先住院等服務。到2015年底，預約轉診占公立醫院門診就診量的比例要提高到20%以上，三級醫院普通門診就診人次數市域占比明顯下降。完善雙向轉診程序，各地要制定常見病種出入院標準和雙向轉診標準，完善對轉診病人的服務銜接，鼓勵上級醫院出具治療方案，在下級醫院或基層醫療衛生機構實施治療。推進急慢分治格局的形成，可由三級醫院專科醫生、基層全科醫生、公共衛生醫生、護理人員組成團隊，對下轉慢性病和康復等患者進行管理和指導。加強基層醫療衛生機構與公立醫院藥品采購和使用的銜接。
           　　完善與分級診療相適應的醫保政策。2015年底前，試點城市要結合分級診療工作推進情況，明確促進分級診療的醫保支付政策。對符合規定的轉診住院患者，參保人員住院醫療費的起付線可從患者在首診醫療機構住院治療之日連續計算；對沒有按照轉診程序就醫的，降低醫保支付比例或提高起付線。要積極探索完善不同級別醫療機構醫保差異化支付政策，適當拉開不同級別醫療機構的起付線和支付比例差距。
           　　（十一）深化醫保支付制度改革。全面開展以預算管理為核心，在總額控制的基礎上，結合門診統籌實施按人頭付費，結合住院、門診大病保障實施按病種付費、按服務單元付費等復合式付費方式改革。有條件的地區可探索按疾病診斷相關組（DRGs）付費。選擇有條件的地區試點將入院前檢查納入住院報銷范圍。加快推進臨床路徑管理，到2015年底，試點城市實施臨床路徑管理的病例數要達到公立醫院出院病例數的30%，2017年達到50%。根據按臨床路徑的推進情況，同步擴大按病種付費的病種數和住院患者按病種付費的覆蓋面，穩步推進按病種付費工作，實行按病種付費的病種逐步達到100個以上。
           　　按照“結余留用、超支分擔”的原則，加快建立各類醫療保險經辦機構和定點醫療機構之間公開、平等的談判協商機制和風險分擔機制，充分發揮各類醫療保險對醫療服務行為和費用的調控引導與監督制約作用。穩步提高醫療保障水平，逐步縮小政策范圍內住院費用支付比例與實際住院費用支付比例間的差距。在規范日間手術和中醫非藥物診療技術的基礎上，擴大納入醫保支付的日間手術和醫療機構中藥制劑、針灸、治療性推拿等中醫非藥物診療技術范圍，鼓勵提供和使用適宜的中醫藥服務。加強商業保險機構與公立醫院合作，推進以健康管理為核心的商業健康保險發展。加強基本醫保、城鄉居民大病保險、職工補充醫療保險、醫療救助、商業健康保險等多種保障制度的銜接，進一步減輕群眾醫藥費用負擔。發揮商業健康保險第三方購買者的作用，幫助緩解醫患信息不對稱和醫患矛盾問題。
           　　（十二）建立符合醫療行業特點的人事薪酬制度。在各地現有編制總量內，合理核定公立醫院編制總量，創新機構編制管理方式，逐步實現編制備案，建立動態調整機制。推進養老保險制度改革。實行聘用制度和崗位管理制度，對醫院緊缺、高層次人才，可按規定由醫院采取考察的方式予以招聘，結果公開。進一步完善醫師多點執業制度，改革醫師、護士執業注冊和管理方式，出臺醫師、護士區域注冊指導意見，推行區域注冊，全面放開醫師、護士執業地點限制。按照國家統一部署，加快研究制定符合醫療衛生行業特點的薪酬制度。在國家薪酬改革方案出臺前，試點城市可進一步完善公立醫院績效工資總量核定辦法，著力體現醫務人員技術勞務價值，合理確定醫務人員收入水平，并建立動態調整機制，逐步提高人員支出占醫院支出的比例。完善績效工資制度，公立醫院通過科學的績效考核自主進行收入分配，做到多勞多得、優績優酬，重點向臨床一線、業務骨干、關鍵崗位以及支援基層和有關突出貢獻的人員傾斜，合理拉開收入差距。醫務人員個人薪酬不得與醫院的藥品、耗材、大型醫學檢查等業務收入掛鉤。
           　　（十三）建立可持續的財政投入保障機制。市、區級政府是舉辦本級所屬醫院的責任主體，要全面落實符合區域衛生規劃的公立醫院基本建設和設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等投入，以及承擔公共衛生任務和緊急救治、救災、援外、支農、支邊和城鄉醫院對口支援等公共服務經費投入。落實對中醫院、傳染病院、精神病院、職業病防治院、婦產醫院、兒童醫院以及康復醫院等專科醫院的投入傾斜政策。改革財政補助方式，強化財政補助與公立醫院的績效考核結果掛鉤關系。清理并逐步化解公立醫院舊債，制止發生新債。地方財政要調整財政支出結構，逐步提高財政投入比例。加強信息公開，建立定期公示制度，運用信息系統采集數據，重點公開財務狀況、績效考核、質量安全、價格和醫療費用等信息。公立醫院相關信息每年向社會公布。
           　　（十四）推進社會力量參與公立醫院改革。清理規范醫療機構設立審批，減少運營審批限制。將社會辦醫納入區域醫療資源規劃，為社會辦醫預留規劃空間，取消社會辦醫療機構類別、規模、數量、布局、乙類大型醫用設備配置等限制。可探索地方政府與社會資本通過品牌特許、購買服務、業務和技術等合作形式發展社會辦醫。支持通過股權、項目融資等籌集社會辦醫開辦費和發展資金，鼓勵企業、慈善機構、基金會、商業保險機構等社會力量辦醫。落實社會辦醫各項稅收優惠，將符合規定的社會辦醫納入醫保定點范圍，在職稱評定、課題申報等方面與公立醫療機構同等待遇。將提供基本醫療衛生服務的社會辦非營利性醫療機構納入政府補貼。鼓勵社會力量以出資新建、參與改制等多種形式投資醫療，優先支持舉辦非營利性醫療機構。
           　　（十五）加強人才隊伍培養和提升服務能力。推進醫教協同發展。調整優化全省醫藥院校布局結構，擴大本科層次專業招生規模。加強全科及兒科、精神科、高級護理等急需緊缺人才培養。推動三級綜合醫院設立全科醫學科，2017年力爭實現每萬人口擁有2名以上全科醫生（含中醫類別）。推動建立專科醫師規范化培訓制度。加強公立醫院骨干醫生培養和臨床重點專科建設，強化職業綜合素質教育和業務技術培訓，加強公立醫院院長職業培訓。推動醫學轉化平臺建設，促進生命健康產業與醫療服務緊密對接。
           　　（十六）加強醫療衛生信息化建設。加強區域醫療衛生信息平臺建設。推動全員人口信息、電子健康檔案和電子病歷三大數據庫資源整合，實現醫療機構間信息互聯互通共享。大力加強醫療機構信息系統建設。采用云計算、物聯網、移動互聯網、大數據等信息化技術，優化醫療衛生業務流程，提高服務效率和服務質量。全面實施健康醫療信息惠民行動計劃。鼓勵通過信息化手段發展慢性病管理、預約掛號、雙向轉診、費用支付、遠程診療、保險理賠等業務。2015年底前，推進基本藥物制度監測評價信息系統建設，實現與國家藥品電子監管系統對接，積極開展藥品電子監管碼核注核銷；各試點城市基本完成所有二級以上醫院信息化標準建設，所有二級以上公立醫院和80%以上的基層醫療衛生機構與區域平臺對接，60%的基層醫療衛生機構與上級醫院建立遠程醫療信息系統連接。
           　　三、強化組織實施

　　（十七）明確進度安排。試點地區政府要根據國家和省的部署，結合當地實際，及時出臺改革的具體實施方案。國家聯系試點城市2015年全面推開城市各級各類公立醫院改革。省級聯系試點城市2015年內啟動改革。其他城市在年內研究制定本地未來兩年城市公立醫院綜合改革工作計劃，由市醫改領導小組報省醫改辦備案，并按照省的有關要求啟動有關重點領域的改革。珠三角地區市轄區公立醫院和市轄鎮二級以上公立醫院可部分參照我省縣級公立醫院綜合改革政策。教育、衛生計生等有關部門要積極研究、探索高校附屬醫院綜合改革。
           　　（十八）強化組織保障。各試點城市要將公立醫院改革作為當地全面深化改革的重要內容，主要領導負總責，分管領導具體負責，圍繞公立醫院改革政策，分解工作任務，明確各部門職責，責任到人，確保落實。省各有關部門要各司其職，進一步解放思想，完善配套改革措施，強化對試點地區的支持。
           　　（十九）加強宣傳督導。各地級以上市醫改領導小組負責統籌協調、督促推進，要建立督導、考核、評估、問責機制，整體推進改革任務。省醫改領導小組各成員單位要建立改革總結評估、考核評價和培訓制度，及時跟蹤改革進展，提煉改革經驗，考核評價改革成效。要堅持正確輿論導向，做好醫改政策特別是醫療服務價格調整、醫保政策解讀，妥善回應社會關切的醫改問題。深入報道各地進展和成效、典型經驗和做法，增強改革信心，為城市公立醫院改革創造良好的輿論氛圍和社會環境。