廣東省人民政府辦公廳關(guān)于推進
包容審慎監(jiān)管的指導(dǎo)意見
粵府辦〔2022〕7號
各地級以上市人民政府，省政府各部門、各直屬機構(gòu)：
為深入貫徹習(xí)近平法治思想，進一步創(chuàng)新包容審慎監(jiān)管新型監(jiān)管方式，持續(xù)打造法治化營商環(huán)境，根據(jù)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》部署要求，經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)提出以下指導(dǎo)意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。
以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，深入貫徹習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書記對廣東系列重要講話和重要指示批示精神，以推進包容審慎監(jiān)管為抓手，著力創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，提升執(zhí)法服務(wù)水平，建設(shè)人民滿意的法治政府，打造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，發(fā)揮法治核心競爭力，推動廣東經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
（二）基本原則。
——執(zhí)法為民。把堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅持以人民為中心的發(fā)展思想貫徹在行政執(zhí)法的理念、思路、舉措之中，努力提高人民群眾滿意度，讓人民群眾在每一個執(zhí)法行為中都能看到風(fēng)清氣正、從每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義。
——依法行政。遵循法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的原則，嚴(yán)格依照民法典、行政處罰法、行政強制法和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等法律法規(guī)實施行政執(zhí)法。嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，防止違法執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、簡單粗暴、畸輕畸重。
——教管結(jié)合。堅持教育與懲戒相結(jié)合，廣泛運用提醒教育、勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等方式開展行政執(zhí)法，做到寬嚴(yán)相濟、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度，實現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果相統(tǒng)一。
——創(chuàng)新方式。運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段推動監(jiān)管創(chuàng)新，推進線上線下一體化監(jiān)管，努力做到監(jiān)管效能最大化、監(jiān)管成本最優(yōu)化、對市場主體干擾最小化。
——嚴(yán)控風(fēng)險。正確處理發(fā)展與安全的關(guān)系，對觸犯安全、質(zhì)量底線，侵犯他人合法權(quán)益、違背公平競爭秩序等違法行為，嚴(yán)格依法執(zhí)法，嚴(yán)禁放任不管或者簡單封殺，守牢安全底線、法律底線和系統(tǒng)性風(fēng)險底線。
二、主要任務(wù)
（一）依法全面規(guī)范履行法定職責(zé)。
1.依法規(guī)范監(jiān)管行為。貫徹實施行政處罰法，落實《廣東省行政檢查辦法》，嚴(yán)格規(guī)范行政處罰、行政檢查行為，防止隨意檢查、執(zhí)法擾民擾企。各地區(qū)、各部門開展清理整頓、專項整治等工作時，要嚴(yán)格依照法定的權(quán)限和程序?qū)嵤Ｒ婪ㄐ枰扇〔榉狻⒖垩骸鼋Y(jié)等措施的，應(yīng)盡可能減少對市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響，除依法需責(zé)令關(guān)閉的企業(yè)外，在條件允許的情況下應(yīng)當(dāng)為企業(yè)預(yù)留必要的流動資金和往來賬戶。
2.加強權(quán)利保護。全面落實民法典，把民法典作為行政執(zhí)法重要標(biāo)尺，不得違法作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定，不得侵犯人民群眾的合法民事權(quán)益。嚴(yán)格落實行政執(zhí)法告知制度，依法保障行政相對人陳述、申辯、提出聽證申請等權(quán)利。建立健全人民群眾監(jiān)督評價機制，拓寬社會公眾監(jiān)督評價反饋渠道，完善反饋意見處理機制。各級行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)按照“誰執(zhí)法誰公示”的要求，進一步落實行政執(zhí)法公示制度。積極推進政府公共數(shù)據(jù)依法有序共享、開放和利用。依法保護行政相對人隱私和個人信息權(quán)益。
3.強化監(jiān)管職責(zé)。嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)事項清單分解執(zhí)法職權(quán)、確定執(zhí)法責(zé)任，落實加強日常監(jiān)管職責(zé)。加大食品藥品、公共衛(wèi)生、自然資源、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、勞動保障、城市管理、交通運輸、金融服務(wù)、教育培訓(xùn)、法律服務(wù)等重點領(lǐng)域執(zhí)法力度。根據(jù)不同領(lǐng)域風(fēng)險特點和突出問題，探索建立重點監(jiān)管清單制度。加強和改進反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法，維護市場公平競爭秩序。嚴(yán)禁執(zhí)法平時不作為、慢作為，面臨督察問責(zé)時“一刀切”、運動式、逐利式執(zhí)法。對違法行為依法作出責(zé)令整改決定的，應(yīng)當(dāng)及時復(fù)查整改情況，防止“一罰了之”。
4.嚴(yán)格合法性審核。全面落實重大行政執(zhí)法決定法制審核制度，進一步發(fā)揮法律顧問、公職律師的作用，確保行政執(zhí)法決定合法有效。作出清理整頓、專項整治等重大行政執(zhí)法決定前，應(yīng)當(dāng)進行合法性審核。在行政補償、行政賠償、行政調(diào)解等工作中，應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問或者公職律師意見。屬于重大行政決策的事項應(yīng)當(dāng)依照《重大行政決策程序暫行條例》和《廣東省重大行政決策程序規(guī)定》執(zhí)行。
（二）完善與創(chuàng)新創(chuàng)造相適應(yīng)的包容審慎監(jiān)管方式。
5.推行行政執(zhí)法減免責(zé)清單制度。各級行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)依照行政處罰法、行政強制法和《優(yōu)化營商環(huán)境條例》及法定職權(quán)，制定公布本主體減免責(zé)清單并實行動態(tài)管理。減免責(zé)清單包括免處罰清單，從輕、減輕處罰清單，免強制清單；清單中事項名稱、基本編碼以廣東省政務(wù)服務(wù)事項管理系統(tǒng)記載為準(zhǔn)。上級行政執(zhí)法主體已制定的減免責(zé)清單，下級行政執(zhí)法主體應(yīng)直接適用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的減免責(zé)清單根據(jù)縣級相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的減免責(zé)清單匯編制定，做到裁量標(biāo)準(zhǔn)一致、同類事項同等處理。減免責(zé)清單可單獨以規(guī)范性文件形式對外公布，也可在行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則中明確并公布。利用自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生或社會安全突發(fā)事件實施的如囤積居奇、哄抬物價等違法行為，以及納入重點執(zhí)法領(lǐng)域、潛在風(fēng)險較大、可能造成嚴(yán)重后果、糾錯成本較高的違法行為不得納入減免責(zé)清單。減免責(zé)清單模板由省司法廳制定。
6.推行涉企“綜合查一次”清單制度。市、縣兩級市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)牽頭會同本級生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等涉企檢查任務(wù)較重的部門，選取本行政區(qū)域內(nèi)信用等級高的企業(yè)、涉及多部門檢查的企業(yè)或者新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)中的重點企業(yè)，納入“綜合查一次”企業(yè)清單，于每年3月底前制定年度聯(lián)合檢查計劃，制作個性化聯(lián)合檢查表單、細(xì)化檢查流程，明確檢查事項、依據(jù)、范圍、方式、時間及相關(guān)聯(lián)合檢查部門。對聯(lián)合檢查中有關(guān)檢驗、檢疫、檢測、技術(shù)鑒定結(jié)果，所有聯(lián)合檢查部門應(yīng)當(dāng)直接采用，不得重復(fù)進行檢驗、檢疫、檢測、技術(shù)鑒定。對已接受聯(lián)合檢查的企業(yè)，除有投訴舉報、上級交辦、其他機關(guān)移送等案件線索或者重點領(lǐng)域治理部署等情形外，相關(guān)部門在本年度內(nèi)原則上不再單獨進行同類檢查。聯(lián)合檢查事項涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法職能的，市、縣相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實施。
7.探索執(zhí)法“觀察期”制度。除法律、法規(guī)、規(guī)章明確禁止或者涉及危害公共安全和人民群眾生命健康等情形外，對符合國家和省政策導(dǎo)向、有發(fā)展前景的新業(yè)態(tài)新模式企業(yè)，可給予合理的執(zhí)法“觀察期”。“觀察期”內(nèi)優(yōu)先采取教育提醒、勸導(dǎo)示范、警示告誡、行政提示、行政指導(dǎo)、行政約談等柔性執(zhí)法方式，完善執(zhí)法“觀察期”制度指引，謹(jǐn)慎使用行政處罰等嚴(yán)厲執(zhí)法措施。
8.推行信用監(jiān)管。建立以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，依據(jù)經(jīng)營主體信用評價等級實施分級分類監(jiān)管，合理確定、動態(tài)調(diào)整“雙隨機、一公開”中抽查比例和頻次。對誠信守法的監(jiān)管對象，適當(dāng)降低抽查比例和頻次，靈活采取自查自糾等承諾式檢查方式；對失信違法的監(jiān)管對象，適當(dāng)提高抽查比例和頻次。
9.推行非現(xiàn)場監(jiān)管。積極探索推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管方式。省司法廳、省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局要依托“廣東省行政執(zhí)法信息平臺和行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺”（以下簡稱“兩平臺”）和“粵政易”“粵商通”“粵執(zhí)法”開發(fā)建設(shè)非現(xiàn)場執(zhí)法系統(tǒng)，為各級行政執(zhí)法主體開展在線實時非現(xiàn)場檢查、在線實時制作調(diào)查筆錄、在線核查電子證照、在線備案、在線告知、在線送達等工作提供技術(shù)支撐。各級行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)用非現(xiàn)場執(zhí)法系統(tǒng)開展行政執(zhí)法。非現(xiàn)場執(zhí)法難以有效監(jiān)管的，應(yīng)當(dāng)及時開展現(xiàn)場執(zhí)法，嚴(yán)禁行政不作為。
10.加強行政執(zhí)法協(xié)作。按照“部門協(xié)同、聯(lián)合檢查、分別處理、形成機制”原則，加強綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)作執(zhí)法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法與上一級相關(guān)部門執(zhí)法案件移送及協(xié)調(diào)協(xié)作機制，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。完善審批、監(jiān)管、處罰銜接機制。依托省、市兩級政務(wù)大數(shù)據(jù)中心，統(tǒng)一歸集，共享“信用廣東”“雙隨機、一公開”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”“兩平臺”等綜合行政執(zhí)法數(shù)據(jù)，著力解決基層執(zhí)法單位數(shù)據(jù)多頭填報、重復(fù)錄入等問題。
（三）堅持綜合施策，防止“一刀切”執(zhí)法。
11.精準(zhǔn)穩(wěn)妥執(zhí)法。各地區(qū)、各部門要全面落實行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化本地區(qū)、本部門行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布。對違法行為的處置，要綜合分析違法具體原因及歷史、現(xiàn)實因素，準(zhǔn)確適用行政處罰法關(guān)于從輕、減輕、不予行政處罰的規(guī)定以及行政強制法關(guān)于依法審慎實施行政強制的規(guī)定，確保采取的行政執(zhí)法措施與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。發(fā)揮“兩平臺”等執(zhí)法辦案系統(tǒng)的技術(shù)優(yōu)勢，對執(zhí)法活動實行全過程留痕管理，作為作出行政處罰決定前判斷行政相對人是否存在主觀過錯的參考依據(jù)。實施土地或者房屋征收征用、查封扣押財產(chǎn)、強制拆除等行政執(zhí)法活動，應(yīng)當(dāng)提前做好應(yīng)急預(yù)案，防范執(zhí)法風(fēng)險；對已經(jīng)引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)暫停相關(guān)行政執(zhí)法活動，妥善處置風(fēng)險。
12.注重信賴保護。行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)遵守信賴保護原則，非因法定事由并經(jīng)法定程序不得撤銷、更改已經(jīng)生效的執(zhí)法決定。行政協(xié)議依法確需變更、解除，或者行政執(zhí)法決定確有錯誤、不當(dāng)，依法需撤銷、變更，給當(dāng)事人合法權(quán)益造成損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照民法典、行政許可法、國家賠償法等規(guī)定妥善處理。要從維護行政相對人合法權(quán)益的角度出發(fā)，制定合法合理的置換補償、賠償方案，最大限度保障行政相對人利益。充分發(fā)揮非訴糾紛解決機制作用，在不損害國家利益、公共利益和他人合法權(quán)益的前提下，爭取運用協(xié)商、調(diào)解、分階段執(zhí)行等手段化解行政爭議，努力實現(xiàn)案結(jié)事了。
13.審慎實施執(zhí)行措施。在行政處罰執(zhí)行過程中，對當(dāng)事人確有經(jīng)濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，按照行政處罰法有關(guān)規(guī)定處理。行政執(zhí)法主體批準(zhǔn)延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強制執(zhí)行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結(jié)束之日起計算。鼓勵探索與當(dāng)事人達成執(zhí)行和解協(xié)議，切實緩解執(zhí)行矛盾。依法實施強制拆除的，要預(yù)留合理時間，容許當(dāng)事人處理其合法財物；當(dāng)事人不予處理的，應(yīng)采用公證、見證等方式對其合法財物清點造冊、制作現(xiàn)場筆錄，并妥善保管、及時移交當(dāng)事人。
14.完善執(zhí)法評估糾錯機制。對在特定時間、場合頻發(fā)且未能有效治理的違法案件或者受到輿論普遍關(guān)注的執(zhí)法現(xiàn)象，行政執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)及時評估執(zhí)法措施的合理性、必要性和公平性，改進和調(diào)整執(zhí)法措施，并及時向本級人民政府和上級業(yè)務(wù)主管部門報告。上級機關(guān)要加強督促指導(dǎo)。已經(jīng)作出的行政執(zhí)法決定確有錯誤或者不當(dāng)而需要糾正的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人并充分聽取陳述、申辯，依法作出撤銷、補正、變更、確認(rèn)原行政行為違法等決定，做到實事求是、有錯必糾。
（四）加強執(zhí)法監(jiān)督，促進行政權(quán)力規(guī)范透明運行。
15.完善行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系。加強行政執(zhí)法監(jiān)督體制機制和隊伍建設(shè)，建立并實施行政執(zhí)法監(jiān)督員制度。2023年底前，建成省市縣鎮(zhèn)四級全覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系，實現(xiàn)對行政執(zhí)法的全方位、全流程協(xié)調(diào)監(jiān)管。充分利用中國法律服務(wù)網(wǎng)行政執(zhí)法監(jiān)督批評建議平臺和“粵省心”政務(wù)服務(wù)便民熱線（“12345”）平臺，聽取群眾反映的行政執(zhí)法突出問題，及時、準(zhǔn)確回應(yīng)訴求。
16.規(guī)范罰沒財物管理。嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰法，嚴(yán)禁下達或者變相下達罰沒指標(biāo)，罰沒收入不得同作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。加快推進政府公物倉建設(shè)，對罰沒物品實行集中管理，建立健全處置審批和備案制度。
17.嚴(yán)格落實行政執(zhí)法責(zé)任。深入開展行政執(zhí)法監(jiān)督專項行動，大力整治行政執(zhí)法不作為慢作為亂作為、不嚴(yán)格不規(guī)范不文明不透明、“一刀切”等突出問題，依法追究行政執(zhí)法主體責(zé)任。建立健全政府失信責(zé)任追究制度，因政府失信導(dǎo)致行政相對人合法權(quán)益受損要依法賠償，防止“新官不理舊賬”。
18.全面推進執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化、智能化。加快推進“兩平臺”向省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）四級應(yīng)用全覆蓋，全面實現(xiàn)執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督和執(zhí)法情況網(wǎng)上查詢，為推行新型包容審慎監(jiān)管機制提供技術(shù)支撐。
三、工作要求
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)、各部門要把全面推行包容審慎監(jiān)管、打造法治化營商環(huán)境作為貫徹習(xí)近平法治思想的重要舉措，進一步壓實責(zé)任、狠抓落實，力戒形式主義、官僚主義。要進一步加強行政執(zhí)法隊伍教育培訓(xùn)，著力增強行政執(zhí)法人員政治意識、法治素養(yǎng)、服務(wù)觀念和工作能力。要狠抓跟蹤問效，將推行包容審慎監(jiān)管工作情況納入法治廣東建設(shè)考評和法治政府建設(shè)督察重要內(nèi)容。
（二）編制公布減免責(zé)清單。省有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)于2022年6月底前，按規(guī)范性文件制定程序編制省級行政執(zhí)法主體減免責(zé)清單，由省司法廳組織統(tǒng)一匯編并在省政府指定載體公布。各地級以上市應(yīng)參照省的做法，于2022年10月底前完成市級清單編制公布工作。
（三）提供便捷高效公共法律服務(wù)。積極運用公共法律服務(wù)平臺為行政相對人提供法律咨詢服務(wù)，引導(dǎo)理性表達訴求，依法維護自身合法權(quán)益。各級行政執(zhí)法主體對社會輿論關(guān)注度高的執(zhí)法問題要主動發(fā)聲、解疑釋惑，采用典型案例做好以案釋法工作。加強突發(fā)事件應(yīng)對的法治宣傳教育和法律服務(wù)。
廣東省人民政府辦公廳
2022年3月3日
