《廣東省深化“證照分離”改革實(shí)施方案》解讀
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2021年6月29日，省政府出臺(tái)《廣東省深化“證照分離”改革實(shí)施方案》（粵府函〔2021〕136號(hào)），持續(xù)深化“放管服”改革，統(tǒng)籌推進(jìn)行政審批制度改革和商事制度改革，在更大范圍和更多行業(yè)推動(dòng)照后減證和簡(jiǎn)化審批，創(chuàng)新和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，自2021年7月1日起，在全省范圍內(nèi)實(shí)施涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)全覆蓋清單管理，按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等四種方式分類(lèi)推進(jìn)審批制度改革，同時(shí)在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步加大改革試點(diǎn)力度。
一、進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)照后減證和簡(jiǎn)化審批
（一）建立涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)全覆蓋清單管理制度。
1.全覆蓋。對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行逐項(xiàng)甄別，屬于涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，并全部納入清單，做到全覆蓋、無(wú)遺漏。經(jīng)梳理中央層面設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)共523項(xiàng)，我省設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)共4項(xiàng)。
2.清單分級(jí)管理。涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)清單按照中央、省兩級(jí)進(jìn)行管理。法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定設(shè)定，即中央層面設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)清單，由國(guó)務(wù)院編制和管理。地方性法規(guī)和省級(jí)政府規(guī)章設(shè)定，也就是地方層面設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)清單，由省政府組織編制。逐項(xiàng)明確分類(lèi)改革方式、具體改革舉措和事中事后監(jiān)管措施。
3.進(jìn)“四扇門(mén)”。對(duì)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，通過(guò)直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾、優(yōu)化審批服務(wù)等4種方式分類(lèi)推進(jìn)改革。
4.三張清單。一是《中央層面設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)改革清單（2021年廣東版）》，對(duì)523涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，直接取消審批72項(xiàng)，審批改為備案15項(xiàng)、實(shí)行告知承諾60項(xiàng)、優(yōu)化審批服務(wù)376項(xiàng)，在全省范圍實(shí)施。二是《中央層面設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)改革清單（2021年廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版）》，對(duì)69項(xiàng)事項(xiàng)進(jìn)一步加大改革試點(diǎn)力度，直接取消審批14項(xiàng)、審批改為備案15項(xiàng)、實(shí)行告知承諾40項(xiàng)，在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及其所在市轄區(qū)實(shí)施。三是《廣東省設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)改革清單（2021年版）》，共4項(xiàng)，實(shí)行告知承諾2項(xiàng)，優(yōu)化審批服務(wù)2項(xiàng)。
5.清單動(dòng)態(tài)調(diào)整更新。法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定和地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章不斷進(jìn)行立改廢釋?zhuān)湓O(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)也需要相應(yīng)跟進(jìn)調(diào)整。同時(shí)，涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)的改革方式、具體改革舉措、事中事后監(jiān)管措施，也需要根據(jù)深化“證照分離”改革的實(shí)踐情況進(jìn)行滾動(dòng)調(diào)整。因此，涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)清單不是一成不變的，需要進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整更新。
6.接受社會(huì)監(jiān)督。清單向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，有利于防止變相審批和違規(guī)限制，也有利于廣泛聽(tīng)取企業(yè)意見(jiàn)，倒逼政府及政府部門(mén)回應(yīng)需求，持續(xù)深化改革。
7.非禁即入。清單之外不得違規(guī)限制企業(yè)經(jīng)營(yíng)，涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)清單屬于政府權(quán)力事項(xiàng)的正面清單，按照政府“法無(wú)授權(quán)不可為”、企業(yè)“法無(wú)禁止即可為”的原則，清單之外一律不得限制企業(yè)進(jìn)入相關(guān)行業(yè)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，企業(yè)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可依法開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。
（二）關(guān)于涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)。
8.涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)。涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)是指與企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照中的經(jīng)營(yíng)范圍密切相關(guān)，企業(yè)不取得許可就不能進(jìn)入特定行業(yè)或領(lǐng)域開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的行政許可事項(xiàng)。第一，涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)屬于行政許可事項(xiàng)，不包括行政許可以外的行政確認(rèn)、行政備案、行政指定等事項(xiàng)。第二，兩類(lèi)行政許可事項(xiàng)不屬于涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)：第一類(lèi)是只面向事業(yè)單位、社會(huì)組織、其他組織（如宗教團(tuán)體）和自然人的行政許可事項(xiàng)。第二類(lèi)是針對(duì)企業(yè)建設(shè)特定項(xiàng)目、生產(chǎn)特定產(chǎn)品、提供特定服務(wù)、開(kāi)展特定活動(dòng)的行政許可事項(xiàng)，這類(lèi)事項(xiàng)主要實(shí)行“一事一批”或“一品一證”的管理模式，與企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照中的經(jīng)營(yíng)范圍沒(méi)有直接關(guān)系，不影響企業(yè)進(jìn)入特定行業(yè)或領(lǐng)域開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，因此不屬于涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)。
9.中央層面設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)。
10.地方層面設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)。地方層面設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，包括兩類(lèi)情形：一類(lèi)是法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定沒(méi)有規(guī)定，地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章自主規(guī)定實(shí)施許可管理的事項(xiàng)。地方性法規(guī)既包括了省級(jí)地方性法規(guī)，也包括了設(shè)區(qū)的市級(jí)地方性法規(guī)。另一類(lèi)是法律、行政法規(guī)授權(quán)各地區(qū)自行確定管理模式，我省通過(guò)立法確定實(shí)施許可管理的事項(xiàng)。例如，食品安全法規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。我省決定對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊實(shí)施許可管理，這就屬于地方層面設(shè)定的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)。
二、分類(lèi)推進(jìn)審批制度改革
11.直接取消審批。對(duì)于直接取消審批的事項(xiàng)，企業(yè)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。從7月1日開(kāi)始，直接取消審批的事項(xiàng)停止實(shí)施，并嚴(yán)禁將其轉(zhuǎn)移至事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等變相實(shí)施。行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、行業(yè)組織等各類(lèi)主體，不得將已取消的許可證作為其他審批和服務(wù)事項(xiàng)的前提條件。在政府采購(gòu)中，不得將企業(yè)取得或曾經(jīng)取得這些許可證作為必要條件或評(píng)分事項(xiàng)。
12.直接取消審批后的監(jiān)管。按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，原許可實(shí)施部門(mén)仍然對(duì)相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。相關(guān)企業(yè)登記注冊(cè)后，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)向有關(guān)主管部門(mén)推送信息，有關(guān)主管部門(mén)及時(shí)掌握新設(shè)企業(yè)情況，將其納入監(jiān)管范圍，依法實(shí)施監(jiān)管。例如，改革前設(shè)立典當(dāng)企業(yè)需要辦理兩項(xiàng)許可，一項(xiàng)是公安機(jī)關(guān)實(shí)施的“典當(dāng)業(yè)特種行業(yè)許可證核發(fā)”，另一項(xiàng)是地方金融監(jiān)管部門(mén)實(shí)施的“設(shè)立典當(dāng)行及分支機(jī)構(gòu)審批”。為解決重復(fù)審批的問(wèn)題，這次取消了公安機(jī)關(guān)實(shí)施的“典當(dāng)業(yè)特種行業(yè)許可證核發(fā)”，取消審批后公安機(jī)關(guān)還要繼續(xù)實(shí)施監(jiān)管。地方金融監(jiān)管部門(mén)要將典當(dāng)企業(yè)的信息推送至公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)據(jù)此將典當(dāng)企業(yè)納入監(jiān)管范圍，實(shí)施有效監(jiān)管。
13.審批改為備案。對(duì)審批改為備案的事項(xiàng)，為防止以備案之名行許可之實(shí)，原則上要實(shí)行事后備案，企業(yè)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)；確需事前備案的，企業(yè)完成備案手續(xù)即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。有關(guān)主管部門(mén)將公布企業(yè)進(jìn)行備案需要提供的材料要求。企業(yè)按要求提交備案材料的，有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)辦理備案手續(xù)，不得作出不予備案的決定。經(jīng)形式審查發(fā)現(xiàn)企業(yè)提交的備案材料不完整、不準(zhǔn)確的，備案機(jī)關(guān)有權(quán)要求企業(yè)補(bǔ)充或者補(bǔ)正。
14.審批改為備案后的監(jiān)管。改為備案的事項(xiàng)，備案機(jī)關(guān)要及時(shí)將相關(guān)企業(yè)納入監(jiān)管范圍，依法實(shí)施事中事后監(jiān)管，完善對(duì)備案事項(xiàng)的監(jiān)管和法律責(zé)任制度，對(duì)企業(yè)違反規(guī)定不備案、逾期備案或者備案材料弄虛作假的情形，可以依法設(shè)定法律責(zé)任。
15.實(shí)行告知承諾。對(duì)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行告知承諾，是“證照分離”改革的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，既簡(jiǎn)化了辦事程序，實(shí)現(xiàn)企業(yè)快捷準(zhǔn)入，又延續(xù)了許可管理制度，保留了資格罰等監(jiān)管手段，有利于形成標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、規(guī)則公平、預(yù)期明確、各負(fù)其責(zé)、信用監(jiān)管的治理模式。
16.政府部門(mén)告知義務(wù)。政府部門(mén)必須完整、準(zhǔn)確、一次性地告知企業(yè)，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)需要哪些條件，辦證后將如何開(kāi)展監(jiān)管，違反承諾將承擔(dān)哪些后果。這是企業(yè)承諾的前提。有關(guān)主管部門(mén)依法列出可量化可操作、不含兜底條款的經(jīng)營(yíng)許可條件，明確監(jiān)管規(guī)則和違反承諾后果，一次性告知企業(yè)。因未按規(guī)定告知造成的損失，由有關(guān)主管部門(mén)承擔(dān)。
17.“可量化可操作”。是指對(duì)經(jīng)營(yíng)許可具體條件的表述應(yīng)當(dāng)精準(zhǔn)客觀、便于理解執(zhí)行，涉及數(shù)量、性質(zhì)、型號(hào)、距離、時(shí)限等要求的以細(xì)化明確，避免出現(xiàn)“一定的”、“與……相適應(yīng)的”之類(lèi)的模糊表述和可能產(chǎn)生歧義的表述。
18.“不含兜底條款”。是指對(duì)經(jīng)營(yíng)許可具體條件的規(guī)定應(yīng)當(dāng)以明確列舉的內(nèi)容為限，不包含“法律法規(guī)規(guī)定的其他條件”、“政府部門(mén)認(rèn)為必要的其他條件”之類(lèi)的兜底表述。
19.企業(yè)承諾承擔(dān)的責(zé)任。根據(jù)政府部門(mén)的告知內(nèi)容，企業(yè)要自行檢查能不能達(dá)到規(guī)定的經(jīng)營(yíng)條件，再鄭重地作出承諾。因虛假承諾或違反承諾造成的損失，由企業(yè)承擔(dān)。對(duì)因企業(yè)承諾可以減省的審批材料，不再要求企業(yè)提供；對(duì)可在企業(yè)領(lǐng)證后補(bǔ)交的審批材料，實(shí)行容缺辦理、限期補(bǔ)交。
20.實(shí)行告知承諾后的監(jiān)管。企業(yè)自愿作出承諾并按要求提交材料的，要當(dāng)場(chǎng)作出審批決定。實(shí)行告知承諾后，政府部門(mén)要按照事先明確告知的監(jiān)管方式、標(biāo)準(zhǔn)等開(kāi)展監(jiān)管。對(duì)通過(guò)告知承諾方式辦證的企業(yè)，確有必要的可以開(kāi)展發(fā)證后的核查。在監(jiān)管過(guò)程中，重點(diǎn)對(duì)企業(yè)履行承諾情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)違反承諾的責(zé)令限期整改，逾期不整改或者整改后仍未履行承諾的依法撤銷(xiāo)相關(guān)許可，構(gòu)成違法的依法予以處罰，并將失信違法行為記入企業(yè)信用記錄，依法依規(guī)實(shí)施失信懲戒。
21.承諾與信用。對(duì)涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)實(shí)行告知承諾，既依托企業(yè)信用，也影響企業(yè)信用。對(duì)于有較嚴(yán)重不良信用記錄的企業(yè)，在信用修復(fù)前，不得適用告知承諾制辦理涉企經(jīng)營(yíng)許可。企業(yè)履行承諾情況將全面納入信用記錄，依托各級(jí)信用信息共享平臺(tái)和行業(yè)信用信息系統(tǒng)，加強(qiáng)信用信息互聯(lián)互通共享。政府部門(mén)將結(jié)合行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)信用情況，在審批和監(jiān)管工作中，依法更多采取差異化分級(jí)分類(lèi)管理措施，更有效地激勵(lì)守信、懲戒失信。
22.優(yōu)化審批服務(wù)。優(yōu)化審批服務(wù)的方式包括：下放審批權(quán)限、精簡(jiǎn)許可條件和審批材料、優(yōu)化審批流程、壓減審批時(shí)限、取消或者延長(zhǎng)許可證件有效期限、取消或者合理放寬數(shù)量限制等。
23.采取更大力度改革舉措的權(quán)限范圍。各地、各部門(mén)可以在權(quán)限范圍內(nèi)采取更大力度的改革舉措：
一個(gè)是在法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定允許范圍內(nèi)，對(duì)中央層面設(shè)定、地方層面實(shí)施的涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)，決定采取更大力度的改革舉措，例如，對(duì)優(yōu)化審批服務(wù)的事項(xiàng)，改為實(shí)行告知承諾，或者新增其他優(yōu)化審批服務(wù)的舉措。
另一個(gè)是在法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定允許范圍內(nèi)，將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版清單規(guī)定由地方層面實(shí)施的改革舉措，在本地區(qū)更大地域范圍內(nèi)實(shí)施。
所謂“在法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定允許范圍內(nèi)”，是指改革舉措不得與法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定的明確規(guī)定相抵觸。例如，法律、行政法規(guī)規(guī)定，作出許可決定前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查核驗(yàn)，這樣的事項(xiàng)不宜改為實(shí)行告知承諾。又如，法律、行政法規(guī)明確要求提交的審批材料，不宜直接取消。
三、強(qiáng)化改革系統(tǒng)集成配套
按照系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的要求，統(tǒng)籌推進(jìn)行政審批制度改革和商事制度改革，既實(shí)現(xiàn)“證”與“照”管理功能相分離，又加強(qiáng)“證”與“照”服務(wù)和監(jiān)管相銜接，努力提升改革的綜合效應(yīng)。
24.經(jīng)營(yíng)范圍規(guī)范化登記。前期，7月1日起，全省范圍將使用統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)范圍規(guī)范目錄登記經(jīng)營(yíng)范圍。規(guī)范目錄中的經(jīng)營(yíng)范圍分為兩類(lèi)，一類(lèi)是“一般經(jīng)營(yíng)范圍”，對(duì)這些行業(yè)企業(yè)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，另一類(lèi)是“許可經(jīng)營(yíng)范圍”，企業(yè)進(jìn)入這些行業(yè)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，除領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照外，還必須辦理相關(guān)許可證。
25.雙告知。企業(yè)登記注冊(cè)時(shí)，自主在規(guī)范目錄中選擇經(jīng)營(yíng)范圍；企業(yè)選擇的經(jīng)營(yíng)范圍屬于“許可經(jīng)營(yíng)范圍”的，登記機(jī)關(guān)將告知企業(yè)需要辦理的許可證。辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，登記機(jī)關(guān)將企業(yè)信息推送至有關(guān)主管部門(mén)。經(jīng)營(yíng)范圍規(guī)范目錄將根據(jù)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展情況，產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和企業(yè)訴求進(jìn)行修訂完善。
26.超出經(jīng)營(yíng)范圍開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。“證照分離”改革后，對(duì)于不需要辦理許可證的“一般經(jīng)營(yíng)范圍”，只要企業(yè)領(lǐng)取了營(yíng)業(yè)執(zhí)照、獲得了商事主體資格，即可開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。企業(yè)超經(jīng)營(yíng)范圍開(kāi)展非許可類(lèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)不予處罰。
27.超出經(jīng)營(yíng)范圍申請(qǐng)辦理許可證。有關(guān)主管部門(mén)不得以企業(yè)登記的經(jīng)營(yíng)范圍為由，（如經(jīng)營(yíng)范圍沒(méi)有特定許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、或者沒(méi)有使用特定表述）限制其辦理涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)或者其他政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。改革前，一些涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)的主管部門(mén)，要求企業(yè)申辦許可證前，先去變更營(yíng)業(yè)執(zhí)照、增加相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)范圍，企業(yè)為此要跑兩個(gè)部門(mén)。改革后，企業(yè)可以直接去主管部門(mén)申辦許可證，減去了一道辦事環(huán)節(jié)。
28.“一照通行”涉企審批服務(wù)改革。以企業(yè)端便利為導(dǎo)向，再造政府端業(yè)務(wù)流程，推進(jìn)涉企審批服務(wù)從部門(mén)供給導(dǎo)向向企業(yè)需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，將企業(yè)多業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)需要辦理的多項(xiàng)許可改為按需組合一次申辦、智能導(dǎo)引一表申請(qǐng)、并聯(lián)審批一鍵分辦、證照信息一碼展示，優(yōu)化審批服務(wù)，提升準(zhǔn)入準(zhǔn)營(yíng)透明度、便利度，降低制度性交易成本。
29.“一照通行”改革路線圖。2021年在廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山等地開(kāi)展試點(diǎn)，2022年在全省復(fù)制推廣，到2023年實(shí)現(xiàn)高頻事項(xiàng)“一照通行”全覆蓋。
30.推進(jìn)電子證照歸集運(yùn)用。這次深化改革，對(duì)涉企證照的電子化工作提出了明確時(shí)限要求，要求2022年底前全面完成。同時(shí)，還對(duì)電子化證照的歸集、運(yùn)用提出了新的要求。全面實(shí)現(xiàn)涉企證照電子化，讓企業(yè)普遍實(shí)現(xiàn)電子亮照亮證，既能減輕企業(yè)辦事負(fù)擔(dān)，又能提升監(jiān)管效能，意義十分重大。這些工作涉及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則制定、信息系統(tǒng)建設(shè)、電子印章核發(fā)、信息渠道聯(lián)通、信息安全保障等多項(xiàng)任務(wù)，將按照“數(shù)字政府”建設(shè)的部署安排有序推進(jìn)。