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廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省

進一步推進省以下財政體制改革工作

實施方案的通知

粵府辦〔2023〕15號

各地級以上市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

　　經省人民政府同意，現將《廣東省進一步推進省以下財政體制改革工作的實施方案》印發給你們，請認真貫徹執行。執行過程中遇到的問題，請徑向省財政廳反映。

廣東省人民政府辦公廳

2023年8月29日

廣東省進一步推進省以下財政體制

改革工作的實施方案

　　為貫徹落實《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》（國辦發〔2022〕20號）精神，健全省以下財政體制，更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，增強基層公共服務保障能力，結合我省實際，制定本實施方案。

　　一、總體要求

　　堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神、中央經濟工作會議精神，深入貫徹習近平總書記對廣東系列重要講話和重要指示精神，落實省委“1310”具體部署，按照深化財稅體制改革和建立現代財政制度的總體要求，堅持統一領導、全面規范，因地制宜、激勵相容，穩中求進、守正創新，進一步理順省以下政府間財政關系，力爭到“十四五”期末，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更趨規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，為推進中國式現代化的廣東實踐提供有力支撐。

　　二、清晰界定省以下財政事權和支出責任

　　（一）合理劃分省以下各級財政事權。

　　1. 按照中央統一部署，結合本地區實際加快推進省以下各級財政事權劃分改革，根據基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，清晰界定省與市縣各級財政事權，適度強化省級財政事權。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等基本公共服務確定為市縣級財政事權。

　　2. 各地級以上市（以下簡稱市）加快推進市以下財政事權劃分改革，在落實中央和省改革要求的基礎上，鼓勵探索推動社會治安、城鄉社區事務等領域改革。

　　（二）明晰界定省以下各級財政支出責任。

　　3. 按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，確定省、市和縣區各級財政支出責任。上級財政事權確需委托下級履行的，應足額安排資金，不得以考核評比、下達任務、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責任或向下級轉嫁支出責任。

　　4. 明晰共同財政事權支出責任，按照減輕基層負擔、體現區域差別的原則，根據經濟發展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區域的市縣級財政支出責任。對已明確保障標準的共同財政事權，推廣分類分檔、按比例分擔財政支出責任的管理機制。對尚未明確保障標準的，按照應納盡納的原則，穩步制定完善保障標準，按比例分擔支出責任。探索推進同一市縣不同領域的財政支出責任分擔比例統一。

　　（三）建立健全財政事權和支出責任劃分動態調整機制。

　　5. 根據事務管理及執行方式、機構職能調整等客觀實際，結合各地區經濟發展、地區屬性、財力變化、保障標準調整等情況，適時調整省對市縣、市對縣區財政事權和支出責任劃分及支出責任分擔比例。

　　三、理順省以下政府間收入關系

　　（四）維持省與市縣收入格局總體穩定。

　　6. 堅持以共享稅為主體的收入劃分制度，維持增值稅、企業所得稅、個人所得稅和土地增值稅省與市縣“五五”分享。繼續將原規定的電力、鐵路、通訊、煙草等領域相關稅收作為省級固定收入。將中央分配我省的國家石油天然氣管網集團有限公司稅收劃為省級固定收入。隨省級固定收入繳納的教育費附加、地方教育費附加由省級全額分享。

　　7. 繼續將稅基較為穩定、地域屬性明顯的城鎮土地使用稅、車船稅、契稅、耕地占用稅等稅收收入作為市縣級收入。

　　（五）統一規范市以下收入劃分。

　　8. 堅持分稅制原則，對主體稅種實行按比例分享，分級入庫。對市與區、不設區的市與鎮鄉實施財力分享的，設置過渡期，3年內實現收入按比例分享、分級入庫。

　　9. 市內同一稅費收入在市與所轄區之間的歸屬和分享比例原則上應逐步統一。除按規定上繳財政的國有資本經營收益外，逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分政府間收入的做法。

　　10. 市與縣區財政體制調整，涉及收入和支出項目的劃分以及上解等具體辦法，應征求省級財政部門意見，依法報同級人民代表大會常務委員會備案。

　　（六）規范收入分享行為。

　　11. 除國家另有規定外，逐步取消對各類區域的財政收入全留或增量返還政策，嚴禁新增出臺該類政策，確需支持的通過規范的轉移支付安排。逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。

　　12. 結合稅源財源實際合理編制各級收入預算，依法依規征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁虛收空轉、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規對稅費收入指標進行考核排名。

　　（七）優化省、市級調控能力。

　　13. 探索建立省以下區域間均衡度評估機制，定期開展評估。結合財政支出責任、區域間均衡度、基層“保基本民生、保工資和保運轉”（以下稱“三保”）等因素，適時穩步調整收入劃分，確保省級統籌調控能力，充分調動各級積極性。省、市因規范財政體制集中的收入增量，原則上主要用于對下級的一般性轉移支付。

　　14. 市級應嚴格落實對市轄區的保障主體責任，加大對市轄區支持力度，合理確定市級和市轄區收入分享比例，促進市轄區財力與財政事權、支出責任相匹配。保持市與縣區財政體制相對穩定，市級不得再集中縣（含縣級市，下同）的收入和財力增量。

　　四、完善省以下轉移支付制度

　　（八）優化一般性轉移支付。

　　15. 一般性轉移支付用于均衡區域間基本財力配置，推動區域協調發展，由下級政府統籌安排使用。建立一般性轉移支付合理增長機制，結合均衡區域間財力需要，逐步提高一般性轉移支付規模。

　　16. 完善省對市縣一般性轉移支付制度，加大對縣級財力保障力度，將欠發達市市級新增納入均衡性轉移支付補助范圍，增強市級對市轄區保障能力。加強對市級縮小轄區財力差距的獎勵力度，引導市級加大對縣級補助，縮小轄區內人均支出差距。對2012年以后的縣改區，原享受的保留5年縣級一般性轉移支付待遇政策到期后，省財政通過加大對所在市本級的轉移支付力度，統一予以支持。

　　17. 健全“錢隨人走”轉移支付機制，一般性轉移支付充分考慮常住人口基本公共服務需求，促進資金分配與人口流動掛鉤，實現在資金分配中對外來人口和戶籍人口一視同仁，推動財政資源配置“跟人走、可攜帶”。

　　（九）完善共同財政事權轉移支付。

　　18. 共同財政事權轉移支付用于履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任。上級政府要根據基本公共服務保障標準、支出責任分擔比例、常住人口規模等，結合政策需要和財力可能等，足額安排共同財政事權轉移支付，落實本級支出責任，確保共同財政事權履行到位。下級政府應按規定將上級政府安排的共同財政事權轉移支付全部安排用于履行相應財政事權。

　　19. 探索實行共同財政事權轉移支付清單管理，逐步細化明確相關支出的保障范圍、支出標準和支出責任。建立健全標準控制機制，在確保國家和省定標準落實到位、財力允許的前提下，因地制宜制定市縣標準，并按程序報上級備案后執行。

　　20. 逐步清理整合與財政事權劃分不匹配的轉移支付，優化調整轉移支付項目，促進與財政事權劃分相銜接。推廣涉農資金統籌整合改革經驗，有序推動同一領域共同財政事權轉移支付資金統籌使用。

　　（十）規范專項轉移支付。

　　21. 專項轉移支付用于辦理特定事項、引導下級干事創業等，市縣應按照規定的用途安排使用。合理控制專項轉移支付新增項目和資金規模，對專項轉移支付項目進行定期評估，逐步退出市場機制能夠有效調節的相關領域，整合政策目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目，打破項目固化僵化格局，提高資金使用效益。

　　22. 深化專項轉移支付預算管理改革，專項轉移支付資金安排應堅持“先有項目后有預算、先有預算再有執行、沒有預算不得支出”的原則，建立以項目為重點的預算管理模式，提高年初預算到位率，減少年中二次分配，切實提高預算執行效率和資金使用效益。

　　23. 分類施策完善重點平臺專項補助政策，自2023年起，對黨中央、國務院專項出臺財政政策給予支持的國家級重大平臺橫琴、南沙，以及中央和省明確需給予傾斜支持的特殊地區（重點老區蘇區、民族工業園、深汕特別合作區），按照“先有項目后有預算”的原則通過規范的轉移支付支持；在保留基數的基礎上，取消對中新廣州知識城、廣州臨空經濟示范區、粵東粵西粵北12個市新區、揭陽濱海新區粵東新城等平臺的專項補助政策，省通過促進產業有序轉移政策等規范的轉移支付給予支持，促進產業有序轉移，大力支持高質量建設制造強省。

　　（十一）完善轉移支付管理機制。

　　24. 圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，完善與粵東粵西粵北功能發展定位相適應的差異化轉移支付體系，資金分配向老區蘇區、民族地區、基層“三保”壓力大等財力薄弱地區，以及擔負生態保護、糧食和重要農產品生產等職責的重要功能區域傾斜，持續縮小粵東粵西粵北與珠三角的財力差距。

　　25. 加強各類轉移支付動態管理。嚴格各類轉移支付設立條件和決策程序，各級新設轉移支付應報同級政府批準；健全轉移支付定期評估和退出機制，根據評估結果和區域間均衡度等變化，動態調整完善各類轉移支付資金補助范圍、標準和分配辦法。

　　26. 貫徹政府過緊日子的要求，堅持勤儉節約的原則，按照規范的管理辦法，優化各類轉移支付資金分配管理，主要采用因素法或項目法分配。采用因素法分配資金，應選擇與財政收支政策有較強相關性的因素，賦予不同因素相應權重或標準，并結合實際情況運用財政困難程度、支出成本差異、績效結果等系數加以調節，采取公式化方式測算，體現明確的政策導向和支持重點。逐步統一規范各項轉移支付中困難程度系數的測算方法和標準。確需以項目方式下達的，可采用項目法按照規范程序分配，市縣要分類做實預算項目，夯實項目前期準備，加強重大政策項目論證評估。加強轉移支付資金績效管理和監督，提高資金使用效益。強化績效結果應用，將下級政府財政運行綜合績效與轉移支付分配掛鉤，充分利用績效結果推動改進預算編制和完善相關政策。

　　五、規范省以下財政管理

　　（十二）建立縣級財力保障長效機制。

　　27. 加強全省“一盤棋”管理。堅持“縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵”原則，全面落實各級政府“三保”責任。嚴格預算編制管理，堅持“三保”優先原則，足額編制“三保”支出預算。完善“三保”預算審核制度，統籌財力優先保障“三保”支出。嚴格落實“三保”資金專戶管理，確保專款專用。嚴格“三保”支出預算執行，不得調整“三保”支出預算用于其他支出。建立健全基層財政運行風險預警機制，做好風險防范和應急處置。依托數字財政一體化系統，推動全省財政預算編制、執行和監督“一盤棋”管理。落實“三保”支出預算管理一體化要求，規范“三保”支出項目庫管理。

　　28. 按照中央部署，加強民生政策事前論證評估，制定民生政策時做好財政承受能力評估，確保民生事業可持續發展。建立民生支出清單管理制度，做好民生政策備案。

　　（十三）規范各類開發區財政管理體制。

　　29. 未單獨設立財政管理機構的開發區（含園區，下同）等預決算按照部門預決算管理，納入同級政府或設立該開發區市縣政府的部門預決算并單獨列示。單獨設立財政管理機構的開發區，參照實行獨立財政管理體制，預決算納入同級政府或設立該開發區市縣政府的預決算并單獨列示，按照相關法律法規設立金庫。各地區要加強開發區政府性債務管理，保持與財政管理體制相適應，強化開發區管委會等政府派出機構舉債融資約束，堅決遏制地方政府隱性債務增量，合理控制政府債務規模，切實防范債務風險。

　　30. 除國家和省另有規定外，省級財政轉移支付資金原則上不單獨分配下達至開發區。設立開發區的市縣政府應落實對開發區的管理主體責任，統籌保障其機構正常運行，并可適度統籌開發區財力，用于落實開發區內社會管理事務支出，不得將財政支出責任上移省級。

　　（十四）推進省直管縣財政改革。

　　31. 落實“百縣千鎮萬村高質量發展工程”要求，支持縣域振興，全面實行具有廣東特色的財政省直管縣管理機制，推廣運用直達資金、“三保”資金專戶管理機制，原則上省級轉移支付資金、指標、庫款等全部直達所有縣。省級未直達縣的轉移支付資金，市按規定下達縣級前，需將分配方案報省級備案。

　　（十五）推動鄉財縣管工作提質增效。

　　32. 優化鄉鎮財政管理，落實鄉鎮街道體制改革，合理劃分縣（區）與鄉鎮財政事權和支出責任，加強鄉鎮財政隊伍建設，確保有效履行鄉鎮財政職能，對加強基層政權組織建設、落實國家惠農政策、加強財政資金管理、促進農村經濟社會發展等方面的保障作用不減。穩步推動將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱的鄉鎮納入鄉財縣管范圍。縣級政府應加強對財力薄弱鄉鎮支出保障，硬化鄉鎮預算約束，嚴格監督管理，防范化解鄉鎮財政運行風險。

　　（十六）加強地方政府債務管理。

　　33. 堅持省級黨委和政府對本地區債務風險負總責，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責。落實省級政府責任，按屬地原則和管理權限壓實市縣主體責任。市縣應按屬地原則和管理權限落實主體責任，通過增收節支、變現資產等方式化解債務風險，切實降低市縣償債負擔，堅決查處違法違規舉債行為。常抓不懈防范化解地方政府隱性債務風險，健全長效監管機制，消除違法違規舉債融資產生土壤。

　　34. 健全地方政府債務限額分配機制，一般債務限額應與一般公共預算收入相匹配。建立健全專項債券項目常態化儲備機制，嚴格落實專項債券負面清單管理，加快債券支出使用，對項目閑置資金及時組織調整，對使用管理不佳的地區收回部分額度重新分配。

　　六、保障措施

　　（十七）提高思想認識。各地、各部門要充分認識進一步推進省以下財政體制改革的重要意義，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署及省委、省政府工作要求上來，切實增強推進改革的責任感、使命感、緊迫感，扎實做好各項改革工作，共同推動加快建立現代財稅體制。

　　（十八）明確責任分工。要明晰權責，壓實各級主體責任，凝聚改革合力。省財政廳要發揮好組織協調作用，加強對市縣財政體制改革指導，做好動員部署。省有關部門要密切配合，抓好貫徹落實。各市要按照國辦發〔2022〕20號文和本方案要求，制定本地貫徹落實方案，細化政策措施，制定時間表、路線圖，確保各項改革舉措落地見效。

　　（十九）強化督促落實。省財政廳等有關部門要加強對市縣的督促檢查和跟蹤分析，適時評估改革進展成效，對出現的問題或偏差，及時采取完善措施，確保改革順利開展、平穩推進。